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ökonomische Theorie der Verfassung

repräsentiert ein noch junges und massgeblich durch James M. Buchanan inspiriertes Theorieprogramm. Das Programm der Constitutional Economics oder der Constitutional Political Economy ist aus der Public-Choice- Theorie hervorgegangen, die als ökonomische Theorie der Politik (Neue Politische Ökonomik) auf die Ausweitung der herkömmlichen neoklassischen Theorie der Marktwirtschaft ausgerichtet ist, indem sie den Bereich nicht-marktlicher, insb. kollektiver und politischer Entscheidungen analysiert. Während die Public-Choice-Theorie kollektive Entscheidungsprozesse unter vorgegebenen Regeln und damit Beschränkungen analysiert, lenkt die ökonomische Theorie der Verfassung die Aufmerksamkeit auf die Regelebene und auf die Tatsache, dass die Regeln beeinflussbar und gestaltbar sind. Die ökonomische Theorie der Verfassung befasst sich also kurzgefasst mit der Wahl und der Wirkung von Regeln oder Beschränkungen (choice and impact of rules) in Abgrenzung zur Analyse der Wahl innerhalb von Regeln (choice within rules), die den Schwerpunkt sowohl der traditionellen marktorientierten Neoklassik als auch der auf kollektive Entscheidungen gerichteten ökonomischen Theorie der Demokratie, der Bürokratie oder der Verbände als Teildisziplinen der ökonomischen Theorie der Politik bildet (Neue Politische Ökonomie). Mit Bezug zur deutschen Tradition und der hier geläufigen Unterteilung in Ordnungs- und Prozesstheorie wäre die ökonomische Theorie der Verfassung das Analogon zur Ordnungstheorie, die ökonomische Theorie der Politik das zur Prozesstheorie. Im Unterschied zur deutschen Tradition liegen die Schwerpunkte der angelsächsischen Theorieansätze jedoch eindeutig in der Analyse nicht-marktlicher, also kollektiver und speziell politischer Bereiche. Märkte sind der Prototyp für bilaterale Tauschbeziehungen, deren Analyse seit jeher im Zentrum der Wirtschaftstheorie steht. Kollektive stehen dagegen für den Zusammenschluss mehrerer Personen zur Erreichung gemeinsamer Zwecke. Sie erfordern also Einigungen zwischen mehr als zwei Personen. Beispiele sind Unternehmen, Verbände, Vereine, soziale Sicherungssysteme, Ämter oder schliesslich der Staat. Ein gemeinsames Merkmal solcher Kollektive ist darin zu sehen, dass die Mitglieder Ressourcen einbringen, über die kollektiv verfügt wird. Daher sind erstens Regeln über die Beiträge zur Erreichung kollektiver Zwecke erforderlich. Zweitens sind die Regeln für die kollektive Einigung und verbindliche Beschlussfassung notwendig, womit das Verfahren zur Zusammenfassung individueller Präferenzen zu Kollektiventscheidungen festgelegt wird. Drittens ist die Verteilung der kollektiv erzielten Erträge auf die einzelnen Mitglieder zu regeln. Die grundlegende Regelung dieser Aufgabenbereiche begründet die Verfassung der Kollektive. Demgemäss konzentriert sich die ökonomische Theorie der Verfassung auf die Analyse erstens der Bestimmungsgründe für die Wahl dieser Regeln und zweitens der Wirkungen von Regeln auf das Verhalten der Individuen. Der Vorzug der ökonomischen Analyse ist darin zu sehen, dass sie mit ihrem Instrumentarium die Probleme in abstrakter Weise zu erklären vermag. Das soll exemplarisch veranschaulicht werden. Wie angedeutet, sind in jedem Kollektiv Regeln zur Zusammenfassung individueller Präferenzen zu Kollektiventscheidungen festzulegen. Als alternative Verfahren stehen erstens demokratische Abstimmungsverfahren (z.B. einfache Mehrheitsregeln oder als Ex- trem die Einstimmigkeitsregel), zweitens die Hierarchie, also im Extrem die Diktatur, und drittens flexible Formen der Verhandlung zwischen einzelnen Mitgliedern zur Verfügung. Die Eigenarten dieser Regelungen sind hinreichend untersucht worden. Als beispielhaft und mittlerweile klassische Untersuchung der ökonomischen Verfassungstheorie sei auf das Werk von James M. Buchanart und Gordon Tullock (1962) verwiesen, in dem die Kosten für das individuelle Verfassungskalkül spezifiziert werden. Die Überlegungen gelten für alle Kollektive. Der Einfachheit halber sei ein aus 100 Individuen bestehendes Kollektiv vorgestellt, in dem alternative Regeln der internen Entscheidungsfindung zur Wahl stehen. Das Spektrum der Regeln soll annahmegemäss von dem Extremfall, dass ein Individuum für das ganze Kollektiv entscheidet, bis hin zum anderen Extrem der gemeinsamen und damit einstimmigen Beschlussfassung reichen. Entscheidet ein Individuum für das Kollektiv, so ist offensichtlich, dass für die nicht an der Entscheidung beteiligten restlichen Individuen Nachteile entstehen können, die als externe Kosten erfasst werden. Diese Kosten erreichen für die 99 nichtbeteiligten Individuen ihr Maximum, wenn eine Person allein entscheidet; sie sind minimal, im Extremfall also gleich Null, wenn alle Mitglieder gleichberechtigt mitentscheiden, weil dann jedes Individuum durch sein Veto die Beschlussfassung blockieren und so individuelle Nachteile verhindern kann. Ebenso offensichtlich ist, dass die Einstimmigkeitsregel mit hohen Konsensfindungskosten verbunden ist, denn die kollektive Zustimmung zu einer Entscheidung kostet Zeit, Überzeugungskraft und Kompromisse. Diese Kosten sind geringer, je weniger Ja-Stimmen für die kollektive Beschlussfassung erforderlich sind, und erreichen ihr Minimum, wenn eine Person für alle Mitglieder verbindlich entscheiden kann. Am Beispiel der angesprochenen Extremfälle wird die Bedeutung der Entscheidungsregeln evident. Die gemeinsame Beschlussfassung gemäss der Einstimmigkeitsregel garantiert, dass niemand benachteiligt wird. Diese Bedingung stellt sicher, dass nur pareto-opti- male Entscheidungen getroffen werden, die wenigstens ein Individuum bzw. mehrere Individuen besser stellen, ohne die Lage anderer zu verschlechtern. Andererseits ist sie extrem kostspielig und zeitraubend, so dass die Einigung auf eine weniger anspruchsvolle Entscheidungsregel naheliegt. Je weiter man sich von der Einstimmigkeitsregel hin zu "automatischen" Regeln bewegt, desto wahrscheinlicher sind Nachteile für die nichtbeteiligten Individuen und desto grösser sind die Versuchungen des Machtmissbrauchs zugunsten der entscheidungsberechtigten Individuen. Denn Macht bedeutet nach Max Weber nichts anderes als die Chance, innerhalb kollektiver oder sozialer Beziehungen den eigenen Willen auch gegen Widerstreben und zu Lasten anderer durchzusetzen. Das rational kalkulierende Individuum wird daher bemüht sein, die Entscheidungs- oder Interdependenzkosten von Abstimmungsregeln zu optimieren, also jene Regel zu präferieren, bei der die Summe aus Konsensfindungskosten und externen Kosten minimal ist. Es ist unmittelbar evident, dass die Gestaltung der Verfassungsund speziell der Entscheidungsregeln von ausserordentlicher Bedeutung für individuelle Freiheitsrechte sowie für soziale Macht- und Abhängigkeitsbeziehungen ist. Die Entscheidungsregeln sind das Kernstück der Verfassung aller Kollektive, weil damit die individuellen Entscheidungs- und Kontrollrechte bestimmt werden. Daneben sind die Leistungen oder Beiträge der Individuen zum Funktionieren der Kollektive sowie die Verteilung der kollektiven wirtschaftlichen Erträge zu regeln. Bei der Wahl und Gestaltung dieser Regelungen gilt es, die den Kollektiven inhärenten Allokations- und Verteilungsprobleme zu beachten. Diese wurzeln in dem Tatbestand, dass Leistungen (Kosten) und Gegenleistungen (Erträge oder Nutzen) innerhalb kollektiver Austauschbeziehungen im Unterschiede zu Marktbeziehungen nicht bilateral und unmittelbar verknüpft und zurechenbar sind. Im Regelfall setzt sich die Gesamtleistung des Kollektivs aus vielen individuellen Leistungen oder Beiträgen zusammen, die personell, sachlich und zeitlich losgelöst von der Gesamtleistung erbracht, bewertet und zugerechnet werden. Der Zusammenhang zwischen individuellen Leistungen und der Verteilung der Erträge wird nach Massgabe der kollektivinternen Regelungen vermittelt. Je nach Beschaffenheit der Regeln eröffnen sich für einzelne Mitglieder Anreize, möglichst geringe Leistungen beizusteuern und möglichst grosse Anteile an der Gesamtleistung zu erhalten. Insofern ist stets das Problem aktuell, dass sich Individuen zu Lasten des Kollektivs bereichern. Plakativ formuliert handelt es sich dabei um das Ausbeutungproblem, das nicht nur innerhalb von Marktbeziehungen, sondern ebenso und vermutlich noch intensiver innerhalb von Kollektiven aktuell und deshalb auch für die Ordnungspolitik relevant ist. Beispielhaft verwiesen sei nur auf das in Versicherungsgemeinschaften und speziell in den staatlich organisierten sozialen Sicherungssystemen bestehende Problem des moralischen Wagnisses (moral hazard). Dieses Wagnis tritt stets dort auf, wo nicht Zufall oder Notlage, sondern die unmoralische Absicht der Versicherungsnehmer den Versicherungsfall bestimmen. Dieses Verhalten geht zu Lasten der Gemeinschaft und führt zwangsläufig zu steigenden Kosten und dementsprechend steigenden Beiträgen. Aus ökonomischer Sicht liegt die Ursache für die etwa in verschiedenen Versicherungssystemen beobachtbare Kostenexplosion in unvollkommenen Verfassungsregeln.                Literatur: Bucbanan, J. M., Constitutional Economics, in: The New Palgrave, London 1987, S. 585 ff. Buchanan, J. MJTullock, G., The Calculus of Consent. Logical Foundations of Constitutional Demo- cracy, Ann Arbor 1962. Leipold, H., Ordnungspolitische Konsequenzen der ökonomischen Theorie der Verfassung, in: Cassel, DJRam, B.-Th.lThieme, H.-]. (Hrsg.), Ordnungspolitik, München 1988, S. 257ff.

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