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Strukturanpassung

(= structural adjustment) marktwirtschaftlich orientierte Reform der Wirtschafts-, Sozial- und Entwicklungspolitik mit dem Ziel, ein dauerhaft tragfähiges Wirtschaftswachstum zu gewinnen. Weltweite Anwendung und Bedeutung erlangte der Begriff in den 80er Jahren, v.a. im Zusammenhang mit der Schuldenkrise der Entwicklungsländer. Internationaler Währungsfonds (IWF) und Weltbank haben spezielle Fazilitäten zur Strukturanpassung geschaffen (structural adjustment facility, enhanced structural adjustment facility, sectoral adjustment loans). Heute machen derartige Kredite bei der Weltbank mehr als ein Drittel ihrer Ausleihungen aus. Seit neuestem vergeben auch die Europäischen Gemeinschaften (EG) Strvkturanpassungsdarlehen an Entwicklungsländer. Solche Darlehen zeichnen sich im allg. dadurch aus, dass sie nicht projektgebunden sind und daher rasch abfließen können. Sie stellen eine Budget- und Zahlungsbilanzhilfe dar, die gegen das Versprechen der Strukturanpassung gegeben wird. Anders als sektoraler Strukturwandel zielt der Begriff Strukturanpassung weniger auf die Struktur der Wirtschaft als auf die Struktur der Wirtschaftspolitik ab. Oft werden derartige Reformen erst dann in Angriff genommen, wenn eine wirtschafts- und entwicklungspolitische Ausweglosigkeit (externe und interne Zahlungsunfähigkeit des Staates, hohe - s Inflation, Produktionsrückgang, Verarmung breiter Bevölkerungsschichten) eingetreten ist, die möglicherweise noch durch externe Schocks verschärft wurde. Anpassung bezieht sich dabei v.a. auf die Beachtung der gesamtwirtschaftlichen Budgetbeschränkung und der Gegebenheiten des Weltmarktes sowie auf die Schaffung der für eine Marktwirtschaft notwendigen institutionellen Rahmenbedingungen. Im Sinne der traditionellen ökonomischen Begriffsbildung läßt sich Strukturanpassungspolitik in folgende Elemente trennen: a) Die Stabilitätspolitik als Teil der Strukturanpassungspolitik ist Anti-Inflationspolitik und besteht v.a. aus einer Reduktion des Wachstums von Geld und Kredit sowie einer Eindämmung des Defizits der öffentlichen Haushalte. b) Die ordnungspolitische Transformation meint den Übergang zur Marktwirtschaft bzw. mindestens die Einführung zusätzlicher marktwirtschaftlicher Elemente wie Privatisierung staatlicher Unternehmen, mehr Wettbewerb, freiere Preisbildung (auch des Wechselkurses) und Liberalisierung des Außenhandels. c) Die Strukturpolitik umfaßt die Reform des öffentlichen Dienstes, der öffentlichen Unternehmen (Privatisierung oder mindestens Härtung der Budgetbeschränkung), aber auch der Agrar- und Industriepolitik sowie die Regulierung des Bankensektors. Strukturpolitik in diesem Sinne ist i.w. angebotsorientiert. Reformen und Neugründungen von in einer Marktwirtschaft notwendigen Institutionen sind in allen drei Teilbereichen der Strukturanpassungspolitik erforderlich. Die Grenzziehung zwischen den drei Teilen der Strukturanpassungspolitik ist nicht scharf. So haben etwa die für eine Haushaltssanierung notwendigen Ausgabeneinsparungen im allg. sektorale Auswirkungen, während z.B. die freiere Preisbildung für Devisen (ein Teil der Wirtschaftsordnungsreform) die Stabilisierungspolitik beeinflußt. Weniger selbstverständlich ist die Aussage, dass die genannten drei Teile der Strukturanpassungspolitik Substitute zueinander sind. Ein Land, das aus ideologischen Gründen eine marktwirtschaftlich orientierte Reform ablehnt, muss eine um so striktere Stabilisierungs- und um so effizientere Sektorpolitik betreiben, die langfristig tragfähig ist und es erlaubt, den Gang zum IWF zu vermeiden; diesen Weg versuchten z.B. Rumänien (unter CEAUSEtiSCU) und Algerien (bis 1990) — aber letztlich ohne Erfolg — zu gehen. Desgleichen muss ein Land, das eine ausreichende Stabilisierung mit global steuernden Maßnahmen nicht erreicht, auf den Anti-Inflationseffekt sek-torpolitischer Maßnahmen (z.B. Reform des Steuerhebungssystems, Härtung der Budgetbeschränkung öffentlicher Unternehmen) oder ordnungspolitischer Reformen setzen (Privatisierung, mehr Wettbewerb). Es ist plausibel, dass die Aussparung eines Reformbereichs die Last bei den anderen erhöht und ihre Grenzeffizienz senkt, so dass in der Regel eine ausgewogene Mischung zwischen den drei Reformbereichen sinnvoll ist. Zwar hat sich der Begriff Strukturanpassungspolitik am Beispiel der Entwicklungsländer herausgebildet. In der hier gewählten Fassung (Stabilisierungs-, Transformation- und Sektorpolitik) kann er aber ebenso auf die marktwirtschaftlichen Industrieländer, die ehemaligen sozialistischen Industrieländer sowie die (ehemaligen) sozialistischen Entwicklungsländer (z.B. Mittelasien, China, Kuba) angewendet werden. Auch verlangt der sinnvolle Einsatz einer Strukturanpassungspolitik keine ausgesprochene Notlage oder Ausweglosigkeit. Vielmehr ist Strukturanpassungspolitik in jedem Land eine Daueraufgabe, wobei je nach Problemlage die Stabiliserung, die ordnungspolitische Reform oder die Sektorreform dominieren müssen. Die Strukturanpassungsdarlehen der multilateralen Institutionen werden hauptsächlich in dreierlei Hinsicht kritisiert. a) Die Entwicklungsländer beklagen, dass die sozialen Auswirkungen dieser Programme (insbes. ihrer Stabilisierungsteile) zuwenig berücksichtigt werden. IWF und Weltbank haben aus dieser Kritik seit einigen Jahren die Schlußfolgerung gezogen, Strukturanpassungsdarlehen nur dann zu vergeben, wenn das Empfängerland ein Programm zur Stärkung des sozialen Sicherungsnetzes vorlegt (wobei auch dieses Programm dann von Weltbank und IWF mit Krediten gestützt wird). Die Strukturanpassungskredite, die die EG seit einiger Zeit vergibt, sind aus dieser Kritik an Weltbank und IWF entstanden. Sie versuchen, die »soziale Dimension« der Strukturanpassung stärker einzubeziehen. b) Die Transformationsländer Osteuropas kritisieren ebenfalls die makroökonomischen Stabilisierungsteile der Anpassungsprogramme, und zwar mit dem Argument, dass die Mikroebene (Strukturrigiditäten, mangelnde Wettbewerbsfähigkeit etc.) zuwenig berücksichtigt werde. c) Die dritte Richtung der Kritik geht von der Tatsache aus, dass Strukturanpassungsdarlehen weiche Kredite sind, d.h. solche mit schwacher Konditionalität. Ihr Ziel ist zwar, die Kosten der Anpassung zu strekken und die Reform somit zu erleichtern. Ein unabweisbarer Zwang zur sofortigen Reform, wie er vor Vergabe des Strukturanpassungsdarlehens meist besteht, wird aber gerade durch diese Kredite beseitigt oder vermindert. Im allg. müssen sich die Länder, in denen grundlegende wirtschaftspolitische Reformen notwendig sind, zu einem Strukturanpassungsprogramm regelrecht durchringen, was oft auch eine Reform des politischen Systems voraussetzt oder mit sich bringt. Diese Prozesse werden unter Einschlug der Rolle der Geber seit einigen Jahren von der - ökonomischen Theorie der Politik untersucht. Literatur: Osterkamp, R., Halbach, A.J. (1990). Lindenberg, M., Ramirez, N. (1989)

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